Lapiz2017冬号から《原発を考える・原発国民投票の可能性を探る》:井上脩身

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~民意に沿った政策実現に向けて~
九州電力は佐賀県の玄海原発3、4号機を2018年3月までに再稼働させる方針を示しているが、佐賀新聞が11月に県民世論調査を行ったところ、再稼働反対が賛成を上回った。各種の原発世論調査でも「再稼働ノー」の声が3分の2近くを占めており、反原発は国民世論といっても過言でない。ところが10月22日に投開票された衆院選では原発推進を掲げる自民党が大勝、安倍晋三首相は「国民に支持されている」として、再び原発大国への道を歩みだしている。現在の小選挙区制度のもとでは、国民の声が国政に反映されないことはもはや明白だ。福島原発事故後、「原発再稼働の是非を政治家に任せるのでなく、住民の意思で」と、原発国民投票法制定を求める市民団体が誕生した。福島事故から6年9カ月がたった今も署名活動を行っている。事故風化が進む中、原発国民投票は実現できるのか。問題点を探った。

再稼働反対3分の2

九電の瓜生道明社長は9月12日、玄海原発4号機について、18年3月上旬の再稼働を目指す方針を明らかにするとともに、すでに再稼働の準備を進めている3号機についても「1月上旬」(神戸製鋼所の部品を使用していることから、1カ月延期される見通し)と再稼働時期を明確にした。
こうした九電の姿勢を受けて佐賀新聞が県民世論調査を実施したもので、再稼働反対49・4%、賛成42・8%と、反対が6・6ポイント上回った。男女別では、女性は反対54・3%、賛成36・4%、男性は反対43・7%、賛成50・4%。玄海原発に隣接する唐津市などでは賛成が多数を占めたが、原発が立地している東松浦郡では反対が多かった。また佐賀市や、市長が再稼働に反対している30キロ圏の伊万里市でも反対が上回った。
同調査結果には原発のおひざ元という地域性が如実に現れており、ただちに国民の声とはいえない。やや古いデータになるが、毎日新聞が今年3月11、12日に行った全国世論調査によると、再稼働反対55%、賛成26%と、反対が賛成の2倍に近かった。16年3月の調査では、反対53%、賛成30%。反対と賛成の差が広がる傾向にあることがうかがえた。
佐賀新聞と毎日新聞の世論調査から見えてくるのは以下の通りである。
①原発マネーが落ちる原発隣接地では、再稼働の賛成者が比較的多い②首長の意見が反映されない30キロ圏では反対の声が強い③国民全体では圧倒的に多くの人たちが再稼働に反対している。こうした点を踏まえると、原発について地元が意見を言えるのは知事と立地自治体首長だけという現行の制度は、国民の意思をはなから無視しているというほかない。
原発事故によって放射能被害が広範囲に及ぶことは、福島事故によって証明された。原発は北海道から九州まで、ほぼ全国に立地されている。「国民の意思にそった原発政策を」の声が出るのは当然であろう。福島原発事故から4カ月がたった11年5月25日、「みんなで決めよう『原発』国民投票」という市民団体が発足した。

我が国初の原発住民投票

憲法は、その改正手続きに関し、国民投票で過半数の賛成があることを求めている(第96条)が、憲法改正以外のテーマでの国民投票については何ら規定がない。一方、一地方に限定される特別法に関しては、当該地方公共団体の住民の投票で過半数の賛成があることを制定の要件としている(第95条)。こうしたことから、これまでにも地方自治体単位での原発に関する住民投票が実施された。まずは過去の住民投票のケースをみておきたい。
東北電力が新潟県巻町(現新潟市西蒲区)に原発を建設すると正式に発表したのは1971年5月。巻町議会は77年に建設計画に同意し、町長も80年に同意を表明。地元漁協も48億円以上の補償金の支払いと引き換えに反対決議を撤回した。82年、「原発推進」を掲げて3選を目指した町長が当選、原発建設がいよいよ現実化した。
しかしこの町長選で敗れた原発慎重派候補と原発反対派候補の得票を足すと当選した町長の票を上回っていた。「本当の民意は原発賛成ではない」と考えた住民たち十数人が「民意をはっきりさせるためには住民投票が一番」と94年10月「巻原発・住民投票を実行する会」を立ち上げ、翌95年2月、自主管理による住民投票を実施。建設反対95%、賛成5%と、圧倒的多数が原発に反対の意思を示した。
ところが町長は「すでに町長選で民意が示されている」として町有地を東北電力に売却する方針を変えなかったため、住民側は町議選で住民投票に積極的な議員が過半数になるように、との運動を展開。目論み通り多数を占め、住民投票条例が可決した。条例は「原発の建設について、町民の意思を明らかにし、町行政の民主的で健全な運営を図る」「町長は住民投票の賛否いずれか過半数の意思を尊重しなければならない」など17条から成っており、町長の独断を阻止する内容だった。
町長は「住民投票を実施する必要はない」との発言を繰り返したため、実行する会は町長リコールを宣言。推進派町長がついに辞職に追い込まれた。こうした経緯のすえ、96年8月、条例に基づく我が国初の住民投票が実施された。東北電力は社員80人を動員し、全世帯を個別に回るなど原発PRにつとめたが、建設反対61%、賛成39%(投票率88%)と反対の声が過半数を占め、東北電力は巻原発計画を断念、04年2月、原子炉設置許可申請を取り下げた。

真意が表れた住民投票

巻原発の住民投票は原発反対派が立案して仕掛けたものだが、三重県海山町(現紀北町)の住民投票は逆に原発推進派が「賛成多数」を見込んで行われた。住民投票がいかに議会の意思と異なるかを示すものとして大いに注目されたケースである。
中部電力は63年11月、熊野灘に面した海山町の大白をはじめ芦浜(紀勢町、南島町=現南伊勢町)など数カ所を原発立地候補地に挙げた。64年7月、紀勢町議会が原発誘致を決議し、中部電力は芦浜を候補地に決定した。この結果、海山町の原発立地の可能性は低くなった。
その後、93年2月、南島町議会が原発建設の是非を問う住民投票条例を可決、95年には紀勢町議会も同様の条例を可決し、芦原原発は頓挫する方向に向かった。さらに99年9月、茨城県東海村でJOC臨海事故が起きたことなども加わって、2000年2月、北川正恭三重県知事(当時)が芦浜原発の白紙撤回を示し、中電も計画断念を表明した。
芦浜が消えたのだから海山町にチャンスがめぐった、と同町の原発誘致派は同年7月、「豊かな海山をつくる会」を発足させた。さっそく原発誘致賛同署名運動を展開し、有権者の64%の署名を添えて01年2月、町議会に「原発誘致を求める請願」をした。
これに対し、原発反対派住民は「原発反対海山町民の会」を結成、やはり町議会に「原発誘致に反対する請願」を行い、賛成派と反対派の町を分けての戦いになった。
同年9月、町議会特別委員会は原発誘致の是非を問う住民投票条例の制定とその執行を求めることを決定。町長も「住民投票は時代の流れ」と積極的な姿勢を示した。これを喜んだのは原発誘致派。64%の署名を集めた実績から、賛成の結果になると踏んだのだ。
住民投票条例が町議会で可決され、同11月、住民投票が実施された。結果は原発誘致反対5215票(67%)、誘致賛成2512票(32%)。投票率88%。期せずして巻原発住民投票とほぼ同じ数字になった。「誘致に反対する団体はスクラムを組み、合同の決起集会を催すなどして、町民の中に勢いをつけて入っていったことが反対派の圧勝につながったようだ」とジャーナリストは指摘した。
反対派の熱心な運動の成果であることは間違いないだろう。つまるところ、町のえらい人の前では「イエス」の署名に応じていた住民も心の奥は「原発ノー」だったのだ。

プルサーマルNOの投票結果

新潟県刈羽村で東京電力柏崎刈羽原発のプルサーマル導入の是非を問う住民投票が2001年5月に実施された。その結果、導入反対が多数を占め、東電は導入を断念することになった。その結果もさることながら、住民が自らの意思で決めるというプロセスに住民投票の意義があることを示すケースとなった。
柏崎刈羽原発は1号機から7号機まであり、いずれも福島第一原発と同じ沸騰水型。出力合計821万キロワットという世界最大級の原発だ。
7号機が営業開始した1997年2月にプルサーマル計画が閣議で了承されたのを受けて、翌3月、東電は新潟県、柏崎市、刈羽村に計画実施の協力を要請。プルサーマルは原発で使用済みのウラン燃料を再処理してプルトニウムを取りだし、ウランと混ぜてMOX燃料として使用するものだ。国や東電は「限りあるウランの有効利用」と説得にかかり、県知事、柏崎市長、刈羽村長は了承。しかし、「MOX燃料は危険」との専門家の指摘もあり、99年、柏崎市、刈羽村の住民らが住民投票制定の請求運動を始めた。しかし、両議会とも条例制定を否決。直後の刈羽村議選では反原発派が2議席(定数18)を獲得したにとどまり、住民投票への道は一層険しいものとなった。
村議選の5カ月後、JCO事故が発生。さらに高浜原発でMOX燃料の検査データの捏造が発覚、関電が使用を断念したことなどから、新潟県知事や柏崎市長も柏崎刈羽原発でのMOX燃料使用に難色を示した。プルサーマル不信の空気が広がるなか、東電は2001年3月、同原発にMOX燃料搬入を強行したことから、刈羽村議会は臨時議会を開き住民投票条例を可決、同5月17日、住民投票が告示された。
原発推進派の評論家らから「プルサーマルは国策。一村民が決めることでない」「専門的な知識を要する問題を村民が理解し判断するのはむり」といった声もあったが、投票(5月27日)前、賛成派と反対派のリーダーが話し合って専門家公開討論会が開かれた。プルサーマル推進の立場から資源エネルギー庁長官、原子力安全・保安委員長、東大教授と数人の官僚が出席。反対の立場から原発訴訟を手掛けている弁護士、京大原子炉実験所の研究者や市民団体の幹部が駆け付けた。
会場は250人の村民でふくれあがり、約2時間の白熱した議論が展開された。町民の多くが「勉強になった」と語り、賛否両派のリーダーも「やってよかった」と述べた。
住民投票は「賛成」「反対」「保留」の三つから選ぶ方式が採られた。結果は反対1925票(53%)、賛成1533票(43%)、保留131票(4%)。この結果を受けて新潟県知事、柏崎市長、刈羽村長の三者会談が行われ、プルサーマル導入見送りを東電に求めることで合意した。
その後、原発容認派と反対派の意見交換の場として、「明日の刈羽を語る会」が発足。2003年には「柏崎刈羽原子力発電所の透明性を確保する地域の会」ができた。賛成、反対の両派が定期的に話し合い、住民目線で原発を監視しようというのが狙いだ。「村民にプルサーマルがわかるはずがない」という原子力ムラへの住民たちの反発の表れでもある。

イタリアの国民投票

日本では一度もない原発国民投票だが、外国では1978年にオーストリアで行われたのを皮切りにスウェーデン、スイス、イタリアなどでは実施されている。ここではイタリアの例をみてみよう。
イタリア政府は1981年、国家エネルギー計画を改定し、原子力の積極的な導入を決定。稼働可能原発3基に加えて4基の建設・計画があったが、86年のチェルノブイリ原発事故を受けて、稼働可能原発の運転を停止。一方、環境保護団体を中心に原発の是非を問う国民投票の実施を求める運動が展開され、実施請求に必要な50万人を超える署名が集まった。
憲法裁判所の審理を経て全国8万5000の投票所で国民投票が行われた。国民投票の案件は五つだった。このうち原発関係は①地方自治体の承認がなくとも政府がどの地域にも原発を建設できると定めた現行の法律を廃止すべきか?②原発受け入れに合意した地方自治体に政府が補助金を交付するという現行法は廃止すべきか?③イタリアが国外での原発計画に参加することを禁止すべきか?――の3件だった。
投票の結果、現行法の廃止などに賛成した国民は①80・6%②79・7%③71・9%と圧倒的多数が「原発ノー」の意思を示した。ゴリア首相(当時)はこの結果を受けて国内外の原発建設を当分の間凍結する、と発表。国会も「原発建設計画の廃棄」「建設中の原発の建設中止を含む原発モラトリアム法案」を賛成350票、反対203票で可決した。
こうしてイタリアの原発計画は縮小を余儀なくされ、90年までに全4基の原発は閉鎖された。
ところが2003年に猛暑に見舞われて需要が急増したのに加えて送電線の故障で全国的に停電したことなどから、「原発再開」を求める声が経済界から上がりだした。09年、イタリアはフランスとの間で原子力に関する協定を結び、13年までに原発建設に着手、20年までに稼働させる計画を立て、原発再開法も制定した。これに対し、野党側が国民投票の実施を求めて憲法裁判所に提訴。同裁判所は11年1月、原発再開法を廃止するかどうかを問う国民投票を6月中旬までに実施することを命じる判決を下し、6月12、13日に実施することが決まった。そこへ福島原発事故のニュースが飛び込んできた。
イタリア政府は国民投票をすることなく、原発凍結法を制定して原発再開を断念。ところがイタリア最高裁は「原発再開法廃止」の是非を問う国民投票を予定通り実施すべきとの判断を示し、憲法裁判所の13人の判事全員が最高裁の判断を支持、国民投票実施が確定した。
イタリアでは投票率50%以上が国民投票の成立要件。この以前の6回の国民投票は50%に満たず、不成立になっている。このため野党や反核グループは「なんとしてでも成立を」とPR活動に全力を傾注。インターネットでの呼びかけをはじめ、エレベーターの中までポスターやチラシをはった。こうした努力が功を奏し、国民投票初日に40%を突破、最終的に54・8%に達し、国民投票が成立した。
国民投票では94%が原発再開法廃止に賛成票を投じた。当時の報道によると、メディア学者は「国民投票を成立させた最大の要因はフクシマの事故」と語り、イタリアの緑の党の創始者の一人は「原発の是非は政府でなく国民が決めるというイタリアの考えが世界中に広がることを願っている」と話した。

国民投票法の市民案

イタリアの例でみた通り、原発推進という国の方針に市民は強い不信感を抱き、それが住民投票に現れた。日本でも国民投票が行われれば、同様の結果になる公算は極めて大きい。安倍首相は憲法改正を発議し、国民投票で成立させることに政治生命をかけているが、原発ノーの民意が明白になるとみられる原発国民投票法案には、徹底して阻止にかかるだろう。それだけに、原発国民投票の期を熟させるのは難題だ。原発国民投票とはどのようなものかを周知し、国民に理解してもらうことが最初のステップとなろう。
まず、どのような形のものになるか、である。イタリアの場合、憲法裁判所が国民投票を実施すべきかの審理を行って決定される。したがって、国民投票の結果は行政当局を拘束する。「原発ノー」の民意に反して原発を進めることは許されない。
一方、日本では憲法に「国会は、国権の最高機関であって、国の唯一の立法機関である」(第41条)と規定されており、国民投票のみで原発政策を最終的に決定できない。したがって、仮に「原発ノー」が多数を占めたとしても、政府に対し「民意が明白になったので、この意思に合うよう政策を進めるよう」と要請できるだけだ。
こうした限界を踏まえたうえで、市民団体「みんなで決めよう『原発』国民投票」などは国民投票法に関する「市民案」を策定している。以下はその要点である。

1)投票権者
18歳以上の日本国籍を有する者、または16歳以上の日本国籍を有する者および永住外国人(両論併記)
2)設問
①現在ある原発について
運転、再稼働を認める
段階的に閉鎖し○○年までにすべて閉鎖
②原発新規建設について
認める
認めない
3)実施決定から投票日までの期間
原発国民投票法施行後すみやかに両院議院の議決によって、60日以後90日以内に定める。
4)自由なPR活動の保障
5)投票結果の政策への反映について
実施前、立法府の長と行政府の長が「投票結果を重要な参考資料とするが、国家機関を法的に拘束しない」旨の政治的合意をする(諮問型国民投票)

諮問型国民投票の問題点

問題は諮問型国民投票という要請型で効果があるか、だ。政府を縛れないことから、首相は「選挙で原発推進を公約した我が党が勝った。これが民意だ」と国民投票結果を否定、または無視してかかろうとするだろう。
もうひとつ問題なのは、もし国民投票運動を展開しようとしたら「全ての国民が原発のような高度な知識を要するものを理解できるはずがなく、ムードで投票することになる。その結果、誤った判断となる」との専門家や官僚らの上から目線である。実際、「政治家に任せるべきだ」と言い切った野党の大物政治家がいる。
こうした壁をどう突破するかが当面の課題となろう。
「国民は無知」論がいかに国民を愚弄するものであり、かつ実態に反するものであるかは、刈羽村での国民投票で示された通りだ。国民一人ひとりは原発賛成、反対の主張に耳を傾け、考えたすえ一票を投じるにちがいない。
こうした国民投票を経れば、刈羽村のケースのように原発への関心が高まり、その存在を自分のことと捉えるようになる。国民投票で民意がストレートに表されたにもかかわらず、それを首相が否定すれば、原発への意識が高まった国民によって「反首相」の運動が全国的に展開され、結局、政権はもたなくなるだろう。諮問型国民投票といえども、いったん実施されれば政府はその結果に従わざるを得まい。
すでに触れたように憲法に憲法改正以外の国民投票の規定がないこと、国会が国権の最高機関と規定されていることなどから、国民投票は憲法上できない、との見方もある。しかし憲法は「すべて国民は個人として尊重される」(第13条)と個人の尊重をうたいあげ、「立法その他の国政の上で、最大の尊重を必要とする」(同条)と政府に個人尊重政策を求めている。

原発が事故を起こせば、憲法が保障する生存権が奪われることが福島原発事故で明らかになった。言い換えるならば、国民は原発という爆弾を抱えながら暮しているのだ。「原発は不安。なくしてほしい」と願う一人ひとりが集まって、国民投票をすべきだとの思いに達することは、むしろ憲法の精神に合致しているといえるだろう。そのために必要な国民投票法を制定することは憲法に定められた国の義務である。
市民団体「みんなで決めよう『原発』国民投票」は12年2月、大阪市に署名簿をつけて原発住民投票条例制定の請願をした。しかし同市議会では共産党を除く反対多数で否決された。同会はその後も全国各地で活動を展開、今年10月、川崎市で総会を行った際には国民投票に向けての運動の現況報告をした。
『「原発」国民投票』(集英社新書)の著者、今井一氏(「みんなで決めよう『原発』国民投票」事務局長)は「原発をどうするかは人類の行方を左右する重大事案。主権者である私たち一人ひとりが決定権を握るべきだ」と同書で述べる。
原発国民投票の実現の見通しは明るくない。だからといって、明白に国民の意思と異なる原発政策がいつまでも許されていいはずがない。国民投票という手段があり得る、ということを多くの国民が知るだけでも、原発推進への抑止力になるはずである。

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